縣政府不是土地征收補償的受托人(rén)
【案情摘要】
2012年9月7日，因高(gāo)速公路建設需要占用X縣境內(nèi)的部分林地，某高(gāo)速公路建設管理(lǐ)處(下稱建管處)與X縣人(rén)民政府(下稱縣政府)簽訂了一份《X縣至H市高(gāo)速公路建設項目永久性征占用X縣林地協議書(shū)》(下稱《征占用林地協議書(shū)》)，雙方約定：
1、高(gāo)速公路在X縣境內(nèi)永久性征用林地55.61公頃;
2、依據雙方确認的高(gāo)速公路占用征收林地《評估意見》，林地補償費、安置補償費和(hé)林木補償費共計(jì)30031090元，依據《山(shān)西省高(gāo)速公路建設征地拆遷管理(lǐ)辦法(暫行(xíng))》拆遷管理(lǐ)費計(jì)收474466元，合計(jì)30505556元;
3、建管處的權利和(hé)責任：(1)享有(yǒu)被征占用林地的使用權;(2)足額向縣政府支付補償費用;(3)依法辦理(lǐ)建設用地手續。
4、縣政府的權利和(hé)責任：(1)協調林業主管部門(mén)審核申報永久性征占林地手續;(2)劃撥土地和(hé)辦理(lǐ)批複手續，并移交土地使用權;(3)将吉河(hé)高(gāo)速公路鄉甯縣境內(nèi)征占用地林地的補償費用全額支付到林戶。
2012年9月25日，建管處将《征占用林地協議書(shū)》約定的征占用林地各項補償費用30505556元支付給縣政府。
2012年9月9日，高(gāo)速公路X縣段建設協調領導組(X縣高(gāo)速領導組)向建管處發函，稱“根據2012年9月9日縣政府高(gāo)速拆遷會(huì)議精神，鑒于林地評估意見與當地實際情況出入較大(dà)，縣政府作(zuò)為(wèi)拆遷主體(tǐ)，在不截留建管處支付的專項補償費的前提下，按照我縣确定的補償标準進行(xíng)調整後再做(zuò)補償。”
2012年9月10日，建管處向X縣高(gāo)速領導組回函，稱“同意縣政府做(zuò)為(wèi)拆遷主體(tǐ)，在不截留建管處支付的專項補償費的前提下，按照縣政府确定的補償标準進行(xíng)補償。”
縣政府在征收林地過程中，陳某因對于縣政府按照《高(gāo)速公路建設工程X縣境內(nèi)涉及房(fáng)屋、土地及附着物征收補償标準》執行(xíng)的林木補償标準有(yǒu)異議，多(duō)次上(shàng)訪，縣政府成立了專門(mén)的協調工作(zuò)組，并于2014年10月25日出具了《關于高(gāo)速公路永久性占用陳某林木賠償款的情況說明(míng)》(下稱《情況說明(míng)》)，确定給予陳某的林木補償款為(wèi)2727216元。
2014年12月1日，陳某出具《承諾》，稱：“同意縣政府協調工作(zuò)組的意見。”
2014年12月11日，縣政府授權當地鎮政府與陳某簽訂一份《高(gāo)速征占土地補償協議》，約定經各方商定，并依據《情況說明(míng)》，确定陳某的林木補償款金額為(wèi)2727216元。
協議簽訂後，縣政府支付了協議約定款項。
2015年6月，陳某以縣政府未按照《評估意見》支付補償款為(wèi)由，以委托合同糾紛向Q縣法院提起訴訟。陳某訴訟請(qǐng)求：
判令縣政府立即支付其林木補償款1009640元，并從2015年7月1日期按照中國人(rén)民銀行(xíng)同期貸款利率支付利息。
【一審法院審理(lǐ)情況】
一審中，法院通(tōng)知建管處作(zuò)為(wèi)第三人(rén)參加訴訟。
Q縣法院認為(wèi)：建管處與縣政府簽訂《征占用林地協議書(shū)》征占X縣土地，該土地包含原告所租用種植林木的地塊，縣政府作(zuò)為(wèi)被征占單位與建管處簽訂協議，同時(shí)又作(zuò)為(wèi)原告林木補償款的接收人(rén)，受建管處的委托向原告發放補償款。《征占用林地協議書(shū)》約定的标準系省林業廳組織的《評估意見》标準，建管處也依據《評估意見》足額将款項支付給縣政府。縣政府自己又重新制(zhì)定了補償标準，違反了《土地管理(lǐ)法》第四十七條第四項“被征收土地上(shàng)的附着物和(hé)青苗的補償标準，由省、自治區(qū)、直轄市規定”的規定，但(dàn)縣政府将其新的補償方案函告了建管處，建管處複函同意縣政府新的補償方案，實質上(shàng)是對《征占用林地協議書(shū)》的違約，其應當依據《征占用林地協議書(shū)》所确定的補償标準補足原告的林木補償款，并從原告起訴之日起按照銀行(xíng)貸款利息支付利息。故判決：建管處于判決生(shēng)效後十日內(nèi)支付原告林木補償款1009640元，并從2015年7月1日期按照中國人(rén)民銀行(xíng)同期貸款利率支付利息。
【二審法院審理(lǐ)情況】
建管處不服一審判決，向L市中級人(rén)民法院提起上(shàng)訴。
1、建管處上(shàng)訴理(lǐ)由：
(1)一審判決将本案的案由确定為(wèi)委托合同糾紛錯誤。
本案中，陳某認為(wèi)縣政府尚有(yǒu)1009640元林木補償款拒不支付。顯然本案的糾紛理(lǐ)應是因林木補償标準而産生(shēng)的糾紛，因土地征收補償本身系行(xíng)政行(xíng)為(wèi)，而民法意義上(shàng)的委托關系是不包括行(xíng)政行(xíng)為(wèi)的，本案顯然不是委托合同糾紛。
另外，依據《土地管理(lǐ)法》、《土地管理(lǐ)法實施條例》等規定，包括林地征收在內(nèi)的土地征收是國家(jiā)因高(gāo)速公路建設需要強制(zhì)性地将屬于農村集體(tǐ)所有(yǒu)的土地收歸國有(yǒu)，并對被征收人(rén)給予補償的行(xíng)政行(xíng)為(wèi)。建管處系各項補償款繳納單位，縣政府系補償實施單位，作(zuò)為(wèi)行(xíng)政機關的縣政府與建管處非平等主體(tǐ)，不存在委托關系。一審判決認定建管處系征占單位，縣政府系被征占單位，雙方系委托關系，應屬根本錯誤。
(2)針對陳某出具《承諾書(shū)》、簽訂《征占土地補償協議》的效力問題，一審判決刻意回避。《承諾書(shū)》和(hé)《征占土地補償協議》，系陳某自願簽訂，合法有(yǒu)效，同時(shí)該《征占土地補償協議》已經履行(xíng)完畢。陳某另行(xíng)訴訟再次主張權利應屬濫用訴權，一審法院對此不予審查顯然違背了本案的基本事實。
(3)一審判決适用法律錯誤
一審判決認定“縣政府自己又重新制(zhì)定了補償标準，顯然違反此規定”，違反《土地管理(lǐ)法》第四十七條錯誤。《評估意見》顯然不是“省、自治區(qū)、直轄市規定”，《土地管理(lǐ)法》第四十七條規定并不代表禁止市縣人(rén)民政府在實施土地征收時(shí)根據具體(tǐ)情況制(zhì)定實施細則。縣政府文件的效力，也不應由一審判決迳行(xíng)裁判。
(4)針對本案，一審法院無權以民事案件受理(lǐ)，一審違反法定程序。陳某對縣政府協調工作(zuò)組《情況說明(míng)》确定的标準不認同，依據《土地管理(lǐ)法實施條例》第二十五條規定，應當走行(xíng)政協調裁決程序，或者依據《行(xíng)政訴訟法》等規定，通(tōng)過行(xíng)政訴訟申請(qǐng)人(rén)民法院撤銷或者确定縣政府的行(xíng)政行(xíng)為(wèi)無效。
(5)建管處理(lǐ)應不承擔針對陳某的任何責任。
2、陳某的答(dá)辯意見
(1)一審法院認定事實清楚、證據充分，應予維持;
(2)一審法院适用法律正确;
(3)縣政府不同意将林木補償款1009640元發放給被上(shàng)訴人(rén)，必然要返還(hái)給上(shàng)訴人(rén)建管處，建管處應當向上(shàng)訴人(rén)支付該款項。
3、本案由二審法院正在審理(lǐ)中。
【評析意見】
針對本案，有(yǒu)幾個(gè)值得(de)關注的問題。
1、在陳某并未要求建管處向其支付補償款的情況下，法院能否判令建管處承擔責任?
在本案一審中，陳某明(míng)确要求縣政府向其支付補償款，在二審階段，也隻是稱“縣政府不同意将林木補償款1009640元發放給被上(shàng)訴人(rén)，必然要返還(hái)給上(shàng)訴人(rén)建管處，建管處應當向上(shàng)訴人(rén)支付該款項。”，顯然，陳某對于建管處沒有(yǒu)明(míng)确的訴訟請(qǐng)求。
筆者認為(wèi)，抛開(kāi)本案審理(lǐ)的實體(tǐ)問題，如果一審法院經審理(lǐ)認為(wèi)建管處應當承擔責任，依據最高(gāo)人(rén)民法院《關于民事訴訟證據的若幹規定》第三十五條“訴訟過程中，當事人(rén)主張的法律關系的性質或者民事行(xíng)為(wèi)的效力與人(rén)民法院根據案件事實作(zuò)出的認定不一緻的，不受本規定第三十四條規定的限制(zhì)，人(rén)民法院應當告知當事人(rén)可(kě)以變更訴訟請(qǐng)求。”，顯然，在陳某針對建管處沒有(yǒu)訴訟請(qǐng)求的情況下，法院無權直接判令建管處承擔支付林木補償款的責任。
2、建管處能否構成對《征占用林地協議書(shū)》的違約?
《征占用林地協議書(shū)》盡管約定了建管處與縣政府的雙方權利與責任，但(dàn)是該協議所涉事項土地征占和(hé)補償系縣政府作(zuò)為(wèi)實施主體(tǐ)的行(xíng)政行(xíng)為(wèi)，顯然該協議屬于《最高(gāo)人(rén)民法院關于适用<中華人(rén)民共和(hé)國行(xíng)政訴訟法>若幹問題的解釋》所稱的行(xíng)政協議，不存在建管處委托縣政府征占土地和(hé)進行(xíng)補償的事實基礎和(hé)法律依據。建管處将《征占用林地協議書(shū)》約定的征占用林地各項補償費用支付給縣政府後，就已經履行(xíng)了自己的職責。
同時(shí)，依據《山(shān)西省高(gāo)速公路建設征地拆遷管理(lǐ)辦法(暫行(xíng))》規定：建設單位可(kě)以依據法律規定和(hé)拆遷補償标準做(zuò)出預算(suàn)，與市人(rén)民政府簽訂征地拆遷費用總包幹協議，由市人(rén)民政府負責拆遷補償安置的實施工作(zuò)。顯然，縣政府在簽訂了《征占用林地協議書(shū)》，因實施補償工作(zuò)的需要，制(zhì)定了全縣統一的補償标準并組織實施，是其職責範圍事務。2012年9月9日，縣政府緻送建管處的函以及建管處的回函，隻是強調了縣政府作(zuò)為(wèi)實施主體(tǐ)包幹使用各項補償款并且不截留建管處支付的專項補償費的原則，不存在征得(de)建管處同意才調整補償标準的問題。
筆者認為(wèi)：《征占用林地協議書(shū)》不是民事協議，自然也不存在建管處因為(wèi)回函而導緻針對《征占用林地協議書(shū)》的違約問題。
3、陳某簽訂了《補償協議》後，能否要求縣政府另行(xíng)支付林木補償款?
依據《土地管理(lǐ)法實施條例》第二十五條“征地補償、安置方案報市、縣人(rén)民政府批準後，由市、縣人(rén)民政府土地行(xíng)政主管部門(mén)組織實施。對補償标準有(yǒu)争議的，由縣級以上(shàng)地方人(rén)民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人(rén)民政府裁決。征地補償、安置争議不影(yǐng)響征用土地方案的實施。”之規定，陳某針對縣政府執行(xíng)的林木補償款的标準有(yǒu)異議，依法理(lǐ)應通(tōng)過行(xíng)政協調裁決程序處理(lǐ)。
實際上(shàng)，陳某并未走行(xíng)政協調裁決程序，而是走了信訪程序，在縣政府組成工作(zuò)組重新對其請(qǐng)求進行(xíng)核實并出具了《情況說明(míng)》後，陳某認可(kě)簽訂了《補償協議》，并且得(de)到了補償款。
依據《最高(gāo)人(rén)民法院關于适用<中華人(rén)民共和(hé)國行(xíng)政訴訟法>若幹問題的解釋》第十九條第二款“當事人(rén)在調解中對民事權益的處分，不能作(zuò)為(wèi)審查被訴行(xíng)政行(xíng)為(wèi)合法性的根據。”之規定，法院不能對《補償協議》進行(xíng)合法性審查，顯然該《補償協議》合法有(yǒu)效，陳某無權要求縣政府另行(xíng)支付林木補償款。
4、一審法院能否受理(lǐ)本案?
本案糾紛并非民事糾紛，依據《民事訴訟法》第一百二十四條“人(rén)民法院對下列起訴，分别情形，予以處理(lǐ)： (一)依照行(xíng)政訴訟法的規定，屬于行(xíng)政訴訟受案範圍的，告知原告提起行(xíng)政訴訟;……”以及最高(gāo)人(rén)民法院關于适用《中華人(rén)民共和(hé)國民事訴訟法》的解釋第二百零八條第三款 “立案後發現不符合起訴條件或者屬于民事訴訟法第一百二十四條規定情形的，裁定駁回起訴。”的規定，一審法院不應以民事案由受理(lǐ)本案，受理(lǐ)後，也應裁定駁回原告起訴。
顯然，一審法院不應以委托合同糾紛審理(lǐ)本案。
【後記】
本刊印發前，L市中級人(rén)民法院針對本案做(zuò)出了終審裁定。
法院認為(wèi)：陳某對《補償協議》中涉及的林木補償款計(jì)算(suàn)數(shù)額予以簽字認可(kě)，且該協議已履行(xíng)完畢，其提起民事訴訟無事實與法律依據;《征占用林地協議書(shū)》并非民事協議，建管處與縣政府并非委托合同關系，建管處與陳某之間(jiān)也不存在民事權利義務關系;縣政府重新制(zhì)定附着物補償标準且已經下發文件，系行(xíng)使其行(xíng)政職能，與陳某之間(jiān)并非民事法律關系，陳某作(zuò)為(wèi)民事主體(tǐ)起訴無事實及法律依據。故裁定如下：
撤銷一審判決，駁回陳某的起訴。
